Efekti në përmbushjen e prioriteteve dhe programeve qeverisëse nga ndryshimi ministrive (2009 -2022)
Në shqyrtimin e diagramës për kabinetet qeveritare, nga viti 2009 dhe deri në vitin 2021, ne jemi orientuar në dhënien e një përgjigje mjaft të rëndësishme nisur nga formatet e kompozimit dhe dekompozimit të ministrive të Kabineteve “Berisha 2”, “Rama 1”, “Rama 2” dhe “Rama 3”.
Në studimin e përmbushjes së programit qeverisës ne përballemi me një sfidë konceptuale lidhur me përgjigjen e pyetjes, nëse i ka trajtuar secila qeveri në radhë të gjitha premtimet në mënyrë të barabartë, apo disa premtime për të janë më të rëndësishme se të tjerat?
Nëse disa premtime janë më të rëndësishme se të tjerat, si mund ta matim rëndësinë?
Përgjigja në këtë rast nuk është ekonomike.
Pesha e barabartë e numrit të premtimeve/pikave të programit mund të çojë në rezultate të cilat kundërshtojnë kuptimin e përmbushjes së zotimit. Për shembull, z. Edi Rama ka nivelin më të lartë të premtimeve në krahasim me dy rivalët e tij politikë. Nëse duhet ta konsiderojmë z. Rama një shkelës famëkeq të premtimeve, ose një mbajtës premtimesh shumë efektiv, varet nga mënyra se si i peshojmë premtimet e ndryshme dhe kjo lidhet direkt nga mënyra se si e kompozon Kabinetin qeverisës dhe institucionet në vartësi të tyre.
Në programin e qeverisë “Berisha 2”[1], “Liria, Integrimi dhe reformat institucionale” janë drejtimet kryesore ku u mbështet modeli i qeverisjes. Në funksion të premtimeve elektorale, por edhe të ndikimit nga partneri i PD në koalicion (LSI) krijohet një ministri e re për integrimin.
Qeveria Berisha 2 është në vijim të mandatit të qeverisë Berisha 1. Ndër arritjet e qeverisë “Berisha 1”[2] janë:
– Anëtarësimi i Shqipërisë në NATO,
– Marrëveshja e Stabilizim–Asociimit, me të drejtën e paraqitjes së kërkesës për vend anëtar të BE-së, si dhe
– Në prag të firmosjes së heqjes së vizave hyrëse-dalëse për në BE.
Ministritë janë në fushë mbulimi që reflekton premtimet zgjedhore, por edhe programin qeverisës.
Nuk ka ndryshime në funksionet dhe fushën e mbulimit të Ministrisë së Mbrojtjes, të Ministrisë së Jashtme, të Ministrisë së Brendshme, të Ministrisë së Financave, të Ministrisë së Drejtësisë, të Ministrisë së Shëndetësisë, të Ministrisë së Bujqësisë, të Ministrisë së Mjedisit. Ndërkohë, në Kabinetin “Berisha 2” disa fusha mbulimi përfshihen në ministri më të mëdha duke krijuar kështu edhe fusha mbulimi më të gjera, në përgjigje te fillimeve të centralizimit të detyrave të ministrive me fatin e suksesit të programit qeverisës.
Ministria që zgjerohet dhe mbulon funksione mjaft domethënëse për zbatimin e prioriteteve të programit qeverisës bëhet Ministria e Ekonomisë, Tregtisë dhe Energjetikës (në qeverinë Berisha 1 emërtohej Ministria e Ekonomisë).
Në vijim të zgjerimit të portofoleve të ministrive më të konsoliduara me funksione shtesë bëhet edhe Ministria e Punëve Publike, Transporteve dhe Telekomunikacionit (në qeverinë “Berisha 1” ishte Ministria e Transporteve). Funksionet e tjera që kjo ministri përfshiu brenda fushës së re të mbulimit janë edhe punët publike.
Ministri më e gjerë në funksione bëhet Ministria e Punës, Çështjeve sociale dhe Shanseve të Barabarta (në qeverinë “Berisha 1” emërtohej Ministria e Punës dhe Çështjeve Sociale).
Ministri më e zgjeruar në funksionet e saj bëhet edhe Ministria e Turizmit, Kulturës, Rinisë dhe Sporteve (në qeverinë “Berisha 1” emërtohej Ministria e Turizmit). Në këtë rast, si do e shikojmë dhe në qeveritë e tjera në vijim duket se çështjet e sportit dhe rinisë nuk kanë qenë prioritete të rëndësishme dhe kjo duket së pari nga mosruajtja e fushës së mbulimit në strukturën e një ministrie më shumë se një mandat qeverisës.
Ministria e Arsimit u zgjerua edhe me fushën e mbulimit për shkencën (në qeverinë “Berisha 1” emërtohej Ministria e Arsimit), që kuptohet me reflektimin ndaj zhvillimit të kërkimit dhe teknologjisë, si një nevojë për të reflektuar mbi premtimet në fushatën zgjedhore dhe përfshirjen në program.
Kështu, në qeverinë “Rama 1” pikat kryesore u mbështetën në tre shtylla kryesore: Liri, përgjegjësi, solidaritet sipas motos “Shqipëria e gjeneratës tjetër”. Sipas motos, edhe prezantimi i kapitujve të programit fillonte me integrimin në BE, më tej me Kapitullin e Shqipërisë Evropiane në rajon dhe botë (politika e jashtme). Kapitulli i tretë në renditje është shteti i të drejtës dhe demokratizimi i shoqërisë, për tu pasur nga Kapitulli i parafundit, zhvillimi ekonomik. Kapitulli i fundit janë shërbimet publike.
Në diagramën më poshtë, në zbatimin e Kapitullit të parë, vërehet se u krijua Ministria e Integrimit, e cila për nga rëndësia prioritare, që mban në programin qeverisës ju la LSI, aleatit qeverisës përgjatë 2013 -2017, si dhe u rikompozua Ministria e Jashtme, të cilën e drejtoi një figurë politike e nivelit të lartë të PS-së.
Rezultati i fokusit dhe dhënien e një rëndësie të madhe procesit të integrimit, që përputhet me vizionin kombëtar të Shqipërisë ishin dy fakte:
Më 27 qershor 2014 Shqipëria mori statusin e vendit kandidat.
Këshilli përcaktoi pesë përparësi kryesore (administrata publike, sundimi i ligjit, lufta kundër korrupsionit, krimit të organizuar, të drejtat themelore) që Shqipëria duhej të përmbushte përpara fillimit të negociatave të anëtarësimit;
Më 9 nëntor 2016, bazuar në arritjet në këto përparësi kyçe, Komisioni i propozoi për herë të parë Këshillit fillimin e negociatave të anëtarësimit me Shqipërinë, në varësi të një progresi konkret në zbatimin e reformës në drejtësi, në veçanti të “Vettingut” të gjyqtarëve dhe prokurorëve;
Në zbatimin e Kapitullit të dytë, vërehet se si fushë mbulimi i përket Ministrisë së Jashtme, ku ju kushtua një vëmendje në rritje ndaj ruajtjes së interesit kombëtar, përmirësimi i marëdhënieve me fqinjët, si dhe forcimi i marrëdhënieve me faktorin shqiptar në rajon dhe në botë. Nga ana tjetër, u rritën numri i marrëveshjeve të niveleve dhe fushave të ndryshme, si dhe forcimi i zbatimit të tyre. Rritja e vëmendjes së përfshirjes në jetën politike dhe aktivitetet e ndryshme me diasporën shqiptare në botë, si urë komunikimi me shtetet e vendeve ku ata jetojnë, por edhe kërkesat në rritje për mbrojtjen e të drejtave të emigrantëve.
Sipas Kapitullit të tretë të Programit, u rikompozuan Ministria e Brendshme, Ministria e Drejtësisë, Ministria e Mbrojtjes, si dhe u krijuan për herë të parë Ministri i Shtetit për Marëdhëniet me Parlamentin, si dhe Ministri i Çështjeve Vendore. Ministria e rendit ka një rëndësi të madhe në këtë program, pasi rikthimi i policisë në krye të detyrës u konsiderua çështje e sigurisë kombëtare dhe e lidhur me kontrollin e territorit. Ndërsa, çështja madhore e pronave dhe legalizimeve ju besua Ministrisë së drejtësisë duke i dhënë rëndësinë madhore për adresimin e ngërçit të të drejtës së pronësisë dhe abuzimit me ligjin.
Nisur nga rëndësia e moderuar në renditjen e programit qeverisës, shikohet se dy ministrat pa portofol janë në funksion të një komunikimi të shtuar nga njëra anë midis kuvendit dhe qeverisë, ndërsa në kuadër të reformës territoriale, si një çështje teknike me rëndësi të madhe politike u synua të garantohej nevoja e programit për qasjen e dëshiruar të suksesit të saj.
Kapitulli i parafundit i programit, që i dedikohet zhvillimit ekonomik ju përshtat një Ministri me emërtim dhe fushë mbulimi më të gjerë, si: Ministria e Tregtisë dhe Zhvillimit Ekonomik. Ndërkohë, vijoi formati i njëjtë i riformatimit të Ministrisë së Financave, të Ministrisë së Transportit dhe Infrastrukturës, të Ministrisë së Energjisë dhe Industrisë, të Ministrisë së Bujqësisë dhe Zhvillimit Rural, të Ministrisë së Zhvillimit Urban dhe Turizmit, Ministrisë së Mjedisit dhe Ministrisë së Inovacionit dhe Administratës.
Kapitulli i fundit është në fushën e mbulimit të Ministrisë së Shëndetësisë, të Ministrisë së Arsimit dhe Sportit, të Ministrisë së Mirëqenies Sociale dhe Rinisë, të Ministrisë së Kulturës.
Në hyrjen e programit pasardhës (2017-2021), programi i mëparshëm qeverisës është vlerësuar se “ishte mandati i jetëzimit të një ndryshimi të thellë, rrënjësor e të gjithanshëm, për të cilin qytetarët shqiptarë, njerëzit e zakonshëm të këtij vendi, na dhanë besimin e plotë dhe njëkohësisht edhe përgjegjësinë për ta thelluar më tej dhe për ta materializuar në politika konkrete edhe të prekshme, në çdo ditë të qeverisjes sonë”
Qeveria “Rama 2” ka 15 poste ministrore, nga 19 sa kishte në mandatin e parë. Kryeministri Rama e konsideroi se qeveria e re do të jetë “më e vogël, por më bashkëpunuese”. Pushojnë funksionin e tyre:
– Ministria e Inovacionit dhe Administratës, e cila shndërrohet në dy drejtori të përgjithshme të rëndësishme dhe në varësi të Kryeministrit, (a) Agjencia Kombëtare e Shoqërisë së Informacionit (AKSHI) dhe (b) Shkolla Shqiptare e Administratës Publike (ASPA) dhe
– Ministria për çështjet Vendore, ku merret si fushë mbulimi nga Ministria e Brendshme.
Nëse shqyrtojmë kompozimin e qeverisë “Rama 2” dhe e krahasojmë me qeverinë “Berisha 2”, vërejmë të përbashkët konsolidimin e portofoleve të rëndësishme dhe me peshë për arritjen e centralizuar të suksesit për programet në krijimin e ministrive me funksione sa më të zgjeruara në raport me kabinetin paraardhës, të drejtuar nga i njëjti Kryeministër. Edhe në këtë rast, qeveria “Rama 2” duket se ka synuar të njëjtën gjë.
Programi politik paraqitet si një mundësi dhe përgjegjësi për të jetësuar vizionin politik[3], për të avancuar reformat e rëndësishme e transformuese, për të kryer atë çka nuk u arrit në katër vitet e kaluara, si dhe për ta bërë “Shqipërinë që Duam” një realitet të kudondodhur nga veriu në jug, përmes një bashkëqeverisjeje reale dhe të përditshme me njerëzit e zakonshëm të këtij vendi.
Programi i qeverisë “Rama 2” është i mbështetur në 3 prioritete qeverisëse.
Prioriteti i parë është “rritja e qëndrueshme gjithëpërfshirëse”. Rritja ekonomike cilësore, inteligjente dhe gjithëpërfshirëse vlerësohet si burimi kryesor në përmirësimin e jetës së qytetarëve.
Gjatë mandatit 2017-2021 , Qeveria deklaroi se angazhohet me prioritet në konsolidimin e stabilitetit makroekonomik, rritjen e punësimit, zhvillimin e infrastrukturës, sektorit energjetik e minerar, bujqësisë, agroindustrisë dhe turizmit. Në këtë mënyrë, tashmë prioriteti kryesor i qeverisë është pikërisht ekonomia.
Për zbatimin e prioritetit më të rëndësishëm për këtë qeveri u kompozua edhe konsolidimi i funksioneve të ekonomisë dhe financave nën një ministri, konsolidimi i funksioneve të turizmit dhe mjedisit në një Ministri të re, si dhe funksionet e energjisë, industrisë, transportit, zhvillimit urban, telekomunikacionit dhe infrastrukturës (rrugore, ujore, hekurudhore dhe aeroportuale).
Një kabinet me funksione të shumta ministrore (6 funksione) brenda këtyre ministrive është një risi që nuk është aplikuar nga asnjë qeveri pas viteve ’90.
Ministritë që kanë fusha mbulimi këtë prioritet sipas linjave përkatëse sektoriale janë Ministria e Financave dhe Ekonomisë, Ministria e Infrastrukturës dhe Energjisë, Ministria e Bujqësisë dhe Zhvillimit Rural, Ministria e Turizmit dhe Mjedisit e konsideruar në ndërveprim në funksion të ekonomisë turistike edhe Ministria e Kulturës.
Edhe prioriteti i dytë “Shërbimet publike” konsiderohet si mjaft i lidhur ngushtë me prioritetin e parë. Në këtë prioritet renditet prioriteti i reformimit të drejtësisë, siguria dhe rendi publik, administrata publike dhe digjitalizimi, arsimi, sporti, rinia, shëndetësia dhe kujdesi social.
Vihet re se në qeverinë “Rama 1” mbulimin e çështjeve për rininë i mbulonte Ministria e Mirëqenies Sociale dhe Rinisë. Në qeverinë “Rama 2”, mbulimi i çështjeve të rinisë ka kaluar te Ministria e Arsimit, Sportit dhe Rinisë. Ndryshimi i fushës së mbulimit në vendimet e KM nuk ka argumentime specifike, por gjithsesi lëvizja nga një ministri te tjetra krijon probleme në lidhje me fokusin, si dhe ndjekjen konsistente të politikave, përtej synimit për përmirësim të politikës dhe vëmendjes së shtuar, që në Program përfaqësohet me një vëmendje rutinore.
Prioriteti i tretë përmbledh “Politikën e jashtme dhe sigurinë, Integrimin evropian dhe shqiptarët në botë”. Në këtë prioritet, shikohet një zhvendosje e prioriteteve të qeverisë “Rama 2” në krahasim me programin e qeverisë “Rama 1”. Në programin e qeverisë “Rama 2” integrimi nuk është renditur si prioriteti kryesor, por në vend të tretë, duke e përfshirë fushën e mbulimit për integrimin brenda Ministrisë së Jashtme, e cila ndryshon edhe emërtimin në Ministria për Punët e Jashtme dhe Europën. Për herë të parë krijohet një Ministri e re pa portofol për Diasporën. Në po këtë prioritet janë zhvendosur edhe Ministri i Shtetit për Marrëdhëniet me Parlamentin.
Një Ministri për mbrojtjen e Sipërmarrjes u krijua e re. Pas tërmetit të Nëntori 2019 u krijua edhe një Ministri e re me fushë mbulimi rindërtimin e dëmeve të tërmetit, koordinimin me ministritë e tjera, si dhe mbulimin më vonë edhe të administrimit të problematikave dhe masave administrative dhe financiare në adresim të daljes me sa më pak dëme nga pandemia e Covid-19.
Programi i qeverisë “Rama 3” mbështetet në 5 shtylla kryesore:
- Rimëkëmbje e ekonomisë nga tërmeti dhe pandemia;
- Mirëqenie për të gjithë, që do të përkthehet në një ekonomi të zhvilluar që krijon shanse për të gjithë.
- Modernizim për zhvillim të ekonomisë prodhuese, turizmit, energjisë, bujqësisë, ekonomisë digjitale, transporteve dhe shërbimeve;
- Familja si themeli ku ndërtojmë të ardhmen;
- Shqipëri e fortë, me shtet të fortë, vëmendje për çdo Shqiptar dhe me dinjitet në botë.
Në kompozimin e Kabinetit të ri në strukturën e qeverisë nuk ka ndryshime të numrit të ministrive, por pushim nga funksioni dhe krijim të ministrive të reja.
Ministri i Shtetit për Diasporën ka pushuar së funksionuari. Po ashtu edhe Ministri i Shtetit për Rindërtimin ka pushuar së funksionuari.
Funksionet e Ministrit të Shtetit për Diasporën duket se janë transferuar te Ministria për Punët e Jashtme dhe Europën.
Dy ministri të reja janë krijuar:
– Ministri i Shtetit për Rininë dhe Fëmijët (janë zhvendosur përsëri çështjet e rinisë nga Ministria e Arsimit, Sporti dhe Rinisë te Ministri i Shtetit për Rininë dhe Fëmijët, duke shtuar edhe çështjen e fëmijëve, që si fushë mbulimi lidhet me premtimet për kodimin, zejet, dhe aktivizimin e sportit nëpër shkolla.
– Ministri i Shtetit për Standartet dhe Shërbimet, si një zhvendosje tashmë të funksioneve që kanë qenë në disa ministri dhe të cilat duket se do të përmblidhen në ministrinë e re pa portofol, si koordinatore e standartizimit dhe mbulimit të harmonizimit të politikave të shërbimeve ndërsektoriale.
Edhe pse është e vështirë të bësh një ndarje të ministrive në varësi të shtyllave kryesore, sipas linjës sektoriale, ne kemi bërë një ndarje bazuar mbi renditjen e objektivave kryesore qeverisëse. Programi qeverisës “Rama 3” ka një strukturë jo të lehtë për të identifikuar qartë brenda të njëjtës shtyllë detyra që mbulon vetëm një ministri.
Në zbatim të shtyllës së parë “Lufta me pandeminë Covid-19 dhe një Strategji e re për shëndetin dhe zhvillimin e qëndrueshëm” është Ministria e Shëndetësisë dhe Mirëqenies Sociale (ka ndryshuar emërtimin nga “Mbrojtje sociale” në “Mirëqenie sociale”), në bashkëveprim me disa Ministri (Financat dhe Ekonomia, Bujqësia, Mjedisi). Kjo bashkëlidhje e Ministrisë për mbulimin e funksioneve të shtyllës së parë lidhet me shërbimet për mbrojtjen nga pandemia, si dhe ato që ka fushë mbulimi të linjës. Lufta me pandeminë Covid-19, si dhe politikat për vaksinimin janë ndër detyrat më prioritare të qeverisë “Rama 3”.
Në këtë orientim përfshihen edhe premtimet për shëndetësinë duke i koordinuar me bujqësinë dhe mjedisin. Por, roli i zhvillimit të qëndrueshëm buron pikërisht nga bashkëveprimi midis ministrive si më lart.
Në mbulim të shtyllës së dytë “Mirëqenie për të gjithë” është Ministria e Financave dhe Ekonomisë, dhe Ministër Shteti për Mbrojtjen e Sipërmarrjes. Në fushën e mbulimit janë objektiva që i monitorin dhe administron Ministria e Financave dhe Ekonomisë dhe institucionet e vartësisë.
Shtylla e tretë, e lidhur me të dytën “Biznesi i vogël dhe familja produktive” është një koordinim i fushave të mbulimit të Ministrisë së Infrastrukturës dhe Energjisë, Ministrisë së Turizmit dhe Mjedisit, e cila shihet e lidhur ngushtë në përmbushjen e disa funksioneve të saj bashkë me Ministrinë e Kulturës, si dhe Ministrisë së Bujqësisë dhe Zhvillimit Rural.
Objektiva që mbulon kjo shtyllë e programit janë edhe “Zhvillimi bujqësisë dhe fshatit”, si dhe “Biznesit të manifakturës, teknologjisë së informacionit dhe shërbimeve”, që duket se një pjesë e mbulon edhe Ministri i Shtetit për Mbrojtjen e Sipërmarrjes. Në këtë shtyllë përfshihen edhe detyrat e infrastrukturës, energjisë, si pjesë mjaft të rëndësishme të premtimeve elektorale. Po këtu përfshihen edhe detyrat që mbulon turizmi dhe mjedisi, të pasur edhe nga Kultura.
Shtylla e katërt përgjithësisht kryesohet nga “Shoqëria digjitale”, që duket se mbulohen nga Ministri i Shtetit për Standarte dhe Shërbimet, si dhe AKSHI në koordinim mes tyre. Ndërsa, strehimi është një tjetër fushë mbulimi që është pjesë e koordinimit midis pushtetit qendrore dhe bashkive, si pjesë e zbatimit të ligjit “Për strehimin social”.
Në paraqitjen e detyrave që i përgjigjen fushave të mbulimit sektorial, sipas Ministrive të Kabinetit “Rama 3”, shikohet se ka një mosvijimësi midis detyrave për rindërtimin dhe pandeminë që konsiderohen si prioritetet kryesore në Program, me mosegzistencën më të ministrit përgjegjës në ish – Kabinetin “Rama 2”. Me sa duket, pas vaksinimit situata është llogaritur drejt normalizimit duke mos e konsideruar më funksionale një ministri vetëm për këtë fushë mbulimi. Në po këtë shtyllë është vendosur edhe detyrat që mbulohen nga Ministri i Shtetit për Rininë dhe Fëmijët, lidhur me kategorinë që deri më sot nuk ka asnjë ministri që të ketë patur këtë emërtim brenda funksioneve të saj. Megjithatë, kjo ministri pa portofol ka detyra koordinuese me ministritë e tjera që kanë fushë mbulimi direkt arsimin, shëndetësinë, infrastrukturën, artin, kulturën, sportin, si dhe në koordinim me pushtetin vendor për ndërlidhjen e projekteve dhe politikave mes dy niveleve të qeverisjes në vend.
“Kujdesi për më të moshuarit dhe qytetarët në nevojë” është një tjetër nga fushat e mbulimit kryesisht nga Ministria e Shëndetësisë dhe Mirëqenie Sociale, por që ne e kemi vendosur vetëm njëherë në fillim të mbulimit të programit qeverisës për pandeminë. Në këtë rast flitet për gjysmën tjetër të funksioneve të saj, ato të mirëqenies sociale që lidhen me politikën e riintegrimit në vend të ndihmës ekonomike, pensionet dhe problemet e sigurimeve shoqërore dhe garantimit të skemës. Por, këtu është përfshirë edhe njëherë tjetër shëndetësia falas.
Shtylla e pestë, e cila fillon me “Shqipëria e së drejtës” përfshin detyra që mbulohen nga Ministria e Drejtësisë, ku veçohet reforma në drejtësi. “Siguria e pronës” është një tjetër fushë mbulimi e kësaj ministrie, si pjesë e shtyllës së pestë të programit. “Konsolidimi i imazhit dhe rolit të Shqipërisë” dhe “Mbrojtja e interesit të Shqiptarëve” janë të lidhur ngushtë me Ministrinë për Punët e Jashtme dhe Europën. “Forcimi dhe faktorizimi sa më shumë të jetë e mundur i pozicionit të Republikës së Kosovës në arenën ndërkombëtare” është një nga detyrat e veçanta që i është vendosur ministrisë në kontekstin e programit qeverisës. Po në këtë pjesë është edhe siguria e vendit dhe mbrojtja në kuadër të anëtarësimit në NATO.
Integrimi Europian, ka si detyrë kryesore vizionin e Shqipërisë, si një proces i pandryshueshëm, por edhe Ballkanin e Hapur, si një nismë e re rajonale në kuadër të “Procesit të Berlinit”.
“Shqipëria e sigurtë” është ndër detyrat që renditen në fund të prioriteteve të programit dhe mbulohen nga Ministria e Rendit.
[1] Programi i qeverisë “Berisha 2”
[2] http://albania.dyndns.org/Presse/2005/03092005.htm
[3] Një Rilindje për Shqipërinë