Reforma e re territoriale duhet ta zhvendosë fokusin nga numri i bashkive te kapaciteti ekonomik dhe financiar i territorit. Faza e ardhshme e decentralizimit kërkon një lidhje më të fortë mes popullsisë, bazës ekonomike, të ardhurave, investimeve dhe aftësisë për të mobilizuar kapital.
Pas më shumë se një dekade nga reforma administrativo-territoriale e vitit 2015, Shqipëria po hyn në një fazë të re të organizimit të pushtetit vendor. Në korrik 2026 u depozitua në Kuvend një propozim për uljen e numrit të bashkive nga 61 në 46, me 15 bashki që do të shkrihen dhe do t’u bashkohen njësive të tjera. Modeli i propozuar ruan bashkinë si njësinë bazë të vetëqeverisjes vendore dhe krijon një nivel të ri organizimi të brendshëm, “Qytetin”, krahas njësive administrative. Nesër kjo reformë do të votohet në Kuvendin e Shqipërisë edhe pse pa konsultim publik dhe një analizë të thelluar të çfarë u bë dhe çfarë nuk do bëhet më tej.
Ndryshimi i hartës administrative është vetëm njëra pjesë e reformës. Pjesa tjetër, shumë më e rëndësishme për ekonominë, lidhet me mënyrën se si financohet territori që del nga kjo hartë.
Në këtë pikë, Buxheti 2027 merr një rëndësi të veçantë. Ai vjen në një moment kur financat vendore janë rritur ndjeshëm krahasuar me vitin 2015 dhe kur diferencat mes bashkive në kapacitetin për të krijuar të ardhura janë bërë më të dukshme.
Një dekadë që ka rritur peshën financiare të bashkive
Financat vendore sot kanë një peshë shumë më të madhe në ekonominë publike shqiptare se një dekadë më parë. Për vitin 2026, shpenzimet e buxhetit vendor janë planifikuar në 97.7 miliardë lekë, rreth 3.52% e PBB-së, kundrejt 2.3% në vitin 2015. Transferta e pakushtëzuar është planifikuar në 27.8 miliardë lekë, ndërsa fondet totale nga buxheti i shtetit për pushtetin vendor arrijnë në 47.3 miliardë lekë, duke përfshirë transfertat sektoriale dhe grantin e performancës.
Rritja ka qenë e dukshme edhe në të ardhurat e veta. Për 8-mujorin 2026, njësitë e vetëqeverisjes vendore mblodhën 44.4 miliardë lekë të ardhura të veta tatimore, 19.1 miliardë lekë ose 75.7% më shumë se në të njëjtën periudhë të vitit 2025 (edhe nga ndikimi i taksës së prones si rrjedhoje e ligjit per rivleresimin e paurive). Rritja u përqendrua veçanërisht te taksa e ndikimit në infrastrukturë, me 10.8 miliardë lekë më shumë, kryesisht në Tiranë dhe në bashkitë bregdetare, ndërsa të ardhurat nga taksa e pasurisë u rritën me 784 milionë lekë.
Këto numra tregojnë, se ekonomia lokale po gjeneron më shumë të ardhura, por rritja është shumë e pabarabartë midis territoreve. Një pjesë e madhe e saj lidhet me ndërtimin, pasurinë e paluajtshme dhe aktivitetin ekonomik të përqendruar në territoret më dinamike.
Në të njëjtën kohë, një grant performance prej 200 milionë lekësh është futur si mekanizëm për të nxitur menaxhimin më të mirë financiar dhe performancën e bashkive. Në raport me madhësinë e financave vendore, ky është ende një instrument me peshë të kufizuar, por drejtimi është i rëndësishëm: financimi fillon të lidhet me performancën.
Faza e ardhshme kërkon që kjo lidhje të shkojë më tej.
Nga njësi administrative në territore me ekonomi të ndryshme
61 bashkitë e krijuara nga reforma e vitit 2015 nuk kanë të njëjtin profil ekonomik. Diferenca mes tyre nuk lidhet vetëm me numrin e banorëve.
Tirana ka një përqendrim shumë të madh të popullsisë, bizneseve, punësimit, ndërtimit, pasurive të paluajtshme dhe shërbimeve. Himara ka një ekonomi ku turizmi, ndërtimi, prona dhe aktiviteti sezonal krijojnë një bazë financiare shumë më të madhe se ajo që sugjeron popullsia rezidente. Një bashki malore apo rurale përballet me një realitet tjetër: popullsi më të shpërndarë, distanca më të mëdha, bazë më të ngushtë tatimore dhe kosto më të lartë të ofrimit të shërbimeve.
Himara është një shembull domethënës. Sipas Censusit 2023, bashkia kishte 8,325 banorë rezidentë. Megjithatë, ekonomia e territorit përfshin aktivitet turistik, ndërtim dhe përdorim sezonal të kapaciteteve që nuk pasqyrohen nga numri i banorëve rezidentë. Por, këtu shfaqet kufiri i një formule që e sheh territorin kryesisht përmes popullsisë.
Në punën me financat vendore, ky dallim bëhet i dukshëm edhe në projekte relativisht të vogla. Në një bashki të vogël, një rrugë rurale, një ujësjellës apo një ndërhyrje në mbrojtjen nga zjarri mund të përfaqësojë një pjesë të konsiderueshme të kapacitetit vjetor të investimit. Për një bashki të madhe, i njëjti projekt mund të jetë një zë shumë më i vogël në buxhet. Kostoja e shërbimit dhe efekti ekonomik i investimit kërkojnë kështu një lexim që shkon përtej shumës nominale të buxhetit.
Ndarja territoriale dhe financimi territorial janë dy reforma të ndryshme dhe këtu ka një dallim që duhet të bëhet shumë më i qartë.
Ndarja territoriale përcakton se si organizohet territori. Financimi territorial përcakton se sa aftësi ka ai territor për të funksionuar dhe për t’u zhvilluar.
Një bashkim mund të krijojë ekonomi shkalle në administratë, në prokurime, në shërbime teknike dhe në menaxhimin e burimeve njerëzore. Por ekonomia e shkallës nuk krijohet automatikisht vetëm duke bashkuar dy ose tre administrata.
Propozimi për kalimin nga 61 në 46 bashki përfshin bashkime si Fushë-Arrëz me Pukën, Klos me Matin, Rrogozhinë me Kavajën, Dimal dhe Poliçan me Beratin, Patos me Fierin, Divjakë me Lushnjën, Selenicë me Vlorën, Maliq me Korçën, Këlcyrë me Përmetin, Memaliaj me Tepelenën, Libohovë me Gjirokastrën, si edhe Cërrik, Belsh dhe Përrenjas me bashki të tjera.
Këto bashkime kanë profile shumë të ndryshme territoriale dhe ekonomike. Për këtë arsye, vlerësimi financiar i çdo bashkimi duhet të bëhet mbi një bilanc të plotë të aktiveve, detyrimeve, të ardhurave, kostove të shërbimeve, stafit, ndërmarrjeve publike dhe projekteve të investimit.
Rreziku kryesor lidhet me një situatë ku bashkimi rrit madhësinë administrative, ndërsa kapaciteti financiar mbetet i pandryshuar. Një territor më i madh mund të sjellë ekonomi shkalle në disa funksione, por edhe distanca më të mëdha për shërbimet, kosto shtesë të mirëmbajtjes dhe përqendrim të investimeve në qendrën administrative. Nëse periferitë humbasin aksesin real te shërbimet, një fitim administrativ mund të shoqërohet me një kosto sociale dhe territoriale.
Kjo e bën të rëndësishëm edhe krijimin e nivelit “Qytet” të parashikuar në propozimin e ri. Ai mund të shërbejë si mekanizëm për të ruajtur afërsinë me komunitetin, por vlera e tij do të varet nga kompetencat, burimet dhe përgjegjësitë konkrete që do të marrë në praktikë.
Kapaciteti financiar territorial duhet të bëhet i matshëm
Financat vendore kanë nevojë për një tregues që e sheh bashkinë si ekonomi territoriale dhe jo vetëm si njësi administrative.
Për këtë qëllim, ALTAX propozon një Indeks të Kapacitetit Financiar Territorial – KFT, si instrument analitik për të lexuar diferencat mes bashkive.
Një formulë fillestare mund të jetë: KFT = 25% kapaciteti i të ardhurave + 20% baza ekonomike + 15% baza e pasurisë + 15% kapaciteti i investimit + 10% disiplina financiare + 10% kapaciteti administrativ + 5% potenciali për financim të gjelbër dhe social.
Ky indeks nuk zëvendëson formulën ligjore të transfertës. Ai shërben për të kuptuar se sa e aftë është një bashki të krijojë të ardhura, të menaxhojë financat, të bashkëfinancojë investime dhe të mobilizojë kapital.
Kapaciteti i të ardhurave do të maste të ardhurat e veta për banor dhe qëndrueshmërinë e tyre. Baza ekonomike do të përfshinte bizneset aktive, punësimin, aktivitetin sektorial dhe investimet. Baza e pasurisë do të lidhej me pronën dhe potencialin e saj fiskal. Kapaciteti i investimit do të përfshinte investimet për banor, bashkëfinancimin dhe portofolin e projekteve. Disiplina financiare do të përfshinte detyrimet, borxhin dhe pagesat në kohë. Kapaciteti administrativ do të lidhej me aftësinë për të projektuar, zbatuar dhe monitoruar investime.
Një tregues i tillë do të prodhonte një pamje tjetër të Shqipërisë që tregon hartën e kapacitetit financiar territorial.
Buxheti 2027 duhet të bëjë një hap të dytë
PBA dhe financat vendore kanë bërë përpara në drejtim të rritjes së burimeve dhe forcimit të rolit të bashkive. Edhe qasja e re institucionale për pushtetin vendor e vendos theksin te fuqizimi i kapaciteteve dhe aftësia e bashkive për të përthithur fondet e ardhshme të lidhura me integrimin europian dhe politikën e kohezionit.
Megjithatë, arkitektura e financimit ende e lexon territorin kryesisht përmes të ardhurave, transfertave dhe shpenzimeve.
Këtu gjendet boshllëku i Buxhetit 2027.
Buxheti tregon sa para hyjnë në bashki, sa transferohen nga qeveria qendrore dhe sa shpenzohen për funksionet vendore. Faza tjetër duhet të tregojë edhe sa vlerë ekonomike prodhon kjo para.
Një investim prej 100 milionë lekësh në një rrugë rurale duhet të mund të lidhet me numrin e përfituesve, uljen e kostos së transportit, rritjen e aktivitetit ekonomik dhe ndikimin mbi bazën tatimore. Një investim në ujësjellës duhet të lidhet me numrin e familjeve të mbuluara, cilësinë e shërbimit dhe koston për njësi. Një investim turistik duhet të lidhet me kapacitetet e reja, punësimin, vizitorët dhe të ardhurat që krijohen.
Kjo është diferenca mes financimit të një territori dhe investimit në një territor.
Nga transfertat te kapitali
Rritja e të ardhurave vendore krijon edhe mundësi për një fazë tjetër, atë të mobilizimit te kapitalit.
Bonoja bashkiake mund të jetë një prej instrumenteve të kësaj faze, por ajo kërkon një bazë shumë më të fortë se thjesht një autorizim ligjor për huamarrje. Kërkon të ardhura të parashikueshme, disiplinë financiare, projekte të strukturuara, transparencë, vlerësim të riskut dhe një treg financiar që i beson emetuesit.
Përvoja ndërkombëtare e tregon këtë shumë qartë.
Në Danimarkë, financimi i bashkive është mbështetur për më shumë se një shekull nga modeli i KommuneKredit, një institucion i krijuar në vitin 1899 dhe i bazuar në financimin e përbashkët të bashkive. Modeli ka krijuar ekonomi shkalle dhe ka bërë të mundur që edhe njësi të vogla vendore të kenë akses në financim afatgjatë. Që nga viti 2025, financimi i ri i KommuneKredit sigurohet përmes qeverisë daneze me kosto financimi sovran, ndërsa detyrimet ekzistuese vijojnë të mbështeten nga përgjegjësia e përbashkët e bashkive dhe rajoneve daneze.
Ky është një model interesant për Shqipërinë sepse tregon se bashkia e vogël nuk ka pse të dalë e vetme në treg për të financuar një projekt të madh. Bashkëfinancimi dhe pooling-u mund të krijojnë shkallën që vetë bashkia nuk e ka.
Kroacia ofron një shembull më të afërt me realitetin shqiptar. Në vitin 2023, Zagrebački Holding emetoi një obligacion të lidhur me objektivat e qëndrueshmërisë me vlerë 305 milionë euro dhe maturim pesëvjeçar. EBRD investoi 72.5 milionë euro në këtë emetim. Obligacioni u lidh me objektiva konkretë, përfshirë rritjen e mbledhjes së diferencuar të mbetjeve dhe përdorimin e energjisë së rinovueshme.
Mësimi për Shqipërinë është institucional. Para se një bashki të kërkojë kapital në treg, ajo duhet të jetë në gjendje të tregojë se sa të ardhura ka, çfarë aktivesh administron, çfarë projekti financon, si do ta shlyejë borxhin dhe çfarë rezultati publik prodhon investimi.
Pikërisht për këtë arsye, municipal bonds duhet të shihen si fazë e një sistemi financiar vendor, jo si një instrument i izoluar.
Bashkitë e vogla kanë nevojë për ekonomi shkalle, jo vetëm për madhësi
Fragmentimi territorial ka një kosto. Një bashki e vogël mund të ketë vështirësi të mbajë specialistë për financat, projektet, prokurimet, inxhinierinë apo menaxhimin e investimeve.
Por ekonomia e shkallës mund të krijohet edhe pa bashkim administrativ.
Shërbimet e përbashkëta, kompanitë publike të përbashkëta, strukturat e përbashkëta teknike, prokurimet e përbashkëta, projektet ndërbashkiake dhe financimi i përbashkët janë mënyra për të krijuar kapacitet pa e humbur domosdoshmërisht afërsinë me komunitetin.
Përvoja ndërkombëtare e financimit të bashkive e mbështet këtë logjikë. Banka Botërore e ka përdorur modelin e pooled finance si mënyrë për të bashkuar nevojat e bashkive të vogla dhe për të ulur kostot e financimit. Në vende të ndryshme, institucione të specializuara financiare vendore dhe bond banks kanë krijuar mundësi për financim që një bashki e vetme do ta kishte të vështirë ta siguronte.
Për Shqipërinë, kjo hap një rrugë të ndërmjetme mes dy modeleve: bashkisë së vogël që mbetet e varur nga transferta dhe bashkisë së madhe që synon të ketë kapacitet të plotë financiar.
Rreziku i një harte të re pa një sistem të ri financiar
Një reformë territoriale mund të krijojë bashki më të mëdha në hartë dhe të njëjtin problem financiar në terren. Ky është rreziku që duhet të shmanget.
Nëse një bashki e re trashëgon detyrime të disa njësive, infrastrukturë të amortizuar, ndërmarrje publike me humbje, baza të ndryshme tatimore dhe kosto të larta për shërbimet rurale, bashkimi mund të kërkojë vite përpara se të prodhojë efektin e pritshëm të ekonomisë së shkallës.
Një tjetër rrezik lidhet me përqendrimin e investimeve. Qendra e re administrative mund të tërheqë më shumë fonde, staf dhe projekte, ndërsa njësitë periferike të mbeten më larg vendimmarrjes. Kjo do të ishte veçanërisht problematike në territoret malore dhe rurale ku distanca fizike është vetë një kosto ekonomike.
Rreziku financiar shfaqet edhe në anën tjetër. Bashkitë me bazë të fortë ekonomike mund të rrisin shpejt të ardhurat, ndërsa territoret me kapacitet më të ulët mund të mbeten të varura nga transfertat. Për këtë arsye, reforma duhet të ruajë mekanizmin e barazimit fiskal dhe njëkohësisht të krijojë stimuj për bashkitë që rrisin bazën e tyre ekonomike.
Bashkimi administrativ duhet të kalojë një test ekonomik, se sa kursen, sa rrit të ardhurat, sa ul koston për shërbim dhe sa rrit kapacitetin për investim.
Testi bën dallimin midis ndryshimit të kufirit administrativ dhe ndryshimit institucional.
Nga bashkia që administron te territori që prodhon vlerë
Financat vendore shqiptare kanë hyrë në një fazë ku transfertat vazhdojnë të jenë të rëndësishme, por të ardhurat e veta po marrin peshë më të madhe.
Në 2026, për shembull, rritja e të ardhurave vendore ka ardhur në masë të konsiderueshme nga taksa e ndikimit në infrastrukturë dhe taksa e pasurisë. Kjo tregon një potencial real fiskal, por edhe një përqendrim të rritjes në territoret ku ndërtimi, prona dhe aktiviteti ekonomik janë më të zhvilluara.
Kjo e bën të nevojshme një formulë më të avancuar të financimit.
Bashkia duhet të shihet përmes pesë dimensioneve: nevoja, kapaciteti fiskal, potenciali ekonomik, kostoja e territorit dhe performanca.
Popullsia mbetet themelore. Por ajo duhet të shoqërohet me sipërfaqen, shpërndarjen e popullsisë, numrin e vizitorëve, aktivitetin ekonomik, pasurinë, punësimin, të ardhurat për banor dhe koston e shërbimeve.
Kjo do ta kthente formulën e financimit nga një mekanizëm kryesisht kompensues në një instrument të politikës ekonomike territoriale.
Faza e dytë e decentralizimit
Pas vitit 2015, decentralizimi shqiptar u mat kryesisht përmes kompetencave të reja, transfertave dhe rritjes së të ardhurave vendore.
Pas vitit 2027, matja duhet të kalojë në një nivel tjetër.
Ajo duhet të përfshijë aftësinë e territorit për të krijuar të ardhura, për të financuar shërbime, për të bashkëfinancuar investime dhe për të mobilizuar kapital.
Kjo kërkon një ndryshim të logjikës së buxhetimit me transfertë per shpenzime dhe investime në kapacitetin territorial që duhet të kthehet në projekt, i cili duhet të gjejë burimet e financimit per te prodhuar rezultat ekonomik dhe social dhe flukse të ardhurash të reja që krijojnë kapacitet për investimin e ardhshëm.
Në këtë arkitekturë, qeveria qendrore ruan funksionin e barazimit fiskal, vendos standardet kombëtare dhe mbështet territoret me kapacitet më të ulët. Bashkitë marrin një rol më të madh në ndërtimin e portofolit të investimeve, në mobilizimin e burimeve dhe në krijimin e të ardhurave të reja. Kjo është ajo që mund të quhet decentralizim i kapitalit.
Reforma territoriale qe zbatohet prej vitit 2027 vjen në një moment kur Shqipëria ka më shumë burime financiare vendore, më shumë aktivitet ekonomik në disa territore dhe diferenca më të dukshme mes bashkive.
Prandaj, suksesi i saj duhet të matet me më shumë se numri i bashkive që dalin nga harta.
Një bashki e madhe mund të jetë më efikase administrativisht. Një bashki e vogël mund të jetë më afër qytetarit. Një bashki turistike mund të ketë të ardhura shumë më të larta se popullsia e saj rezidente. Një bashki malore mund të ketë pak banorë, por kosto shumë të lartë të shërbimeve. Këto dallime kërkojnë një sistem financiar që i lexon dhe i trajton në mënyrë të diferencuar. Prandaj, harta e re duhet të shoqërohet me një hartë të re të kapacitetit financiar territorial.
Kjo është faza e dytë e decentralizimit shqiptar që duhet të bazohet te motoja nga decentralizimi fiskal te decentralizimi i kapitalit.